加快推動能源低碳轉型、積極應對氣候變化已成為全球共識。英國、法國、丹麥、荷蘭、奧地利等國家已宣布在2025年前完成“退煤”工作。作為世界第四大經濟體，德國也正式加入“退煤”國家行列。

德國煤電發電量大約占全國發電量的40%，煤電碳排放量占電力部門的80%。為了實現2016年氣候保護計劃中規定的目標，即到2030年能源行業的二氧化碳排放量將比2014年減少60%~62%，德國勢必要逐步淘汰煤電，面臨著比英國、丹麥等更大的“退煤”壓力。

經過長達兩年的社會各界廣泛討論，今年7月，德國終于通過了《逐步淘汰煤電法案》和《礦區結構調整法案》，規定最遲在2038年前逐步淘汰煤電，并就煤電退出時間表、電力供應安全、就業安置、關聯產業轉型、社會保障等問題給出了詳細的規劃。

中國的電力發展與德國有很多相似之處，例如以煤電為主的電力供應現狀、電力供應體系多元化的挑戰，以及巨大的低碳減排壓力等。長遠來看，我國煤電也會被逐漸淘汰，但巨大的煤電體量、經濟發展階段和社會環境決定了我國“退煤”的長期性和艱巨性。

“十四五”煤電產能有過剩風險

作為我國的主體電源，煤電因最符合“經濟、可靠”的傳統能源觀而贏得普適性的發展；但隨著生態文明觀的落地、新能源成本降低、電力市場競爭關系轉變，煤電不再是受人追捧的角色。“十四五”期間，中國煤電將面臨更為復雜的內外部環境，長期來看要做好進行如德國“退煤”般巨大變革的準備。

我國煤電近期高質量發展的主題是深化煤電供給側結構性改革——“控規模、轉定位、優存量、調布局”。

嚴控煤電規模是實現我國煤電高質量發展的關鍵。中國煤電行業依然處于規模擴張階段，裝機容量峰值尚未到來。今年2月國家能源局發布的2023年煤電規劃建設風險預警結果中，國內29個省份中僅3個省的煤電裝機預警為紅色。

與此同時，為應對新冠肺炎疫情沖擊、提振經濟，許多地方已經宣布了一批新建煤電項目。據中電聯統計，2020年1~7月份，全國基建新增煤電裝機1905萬千瓦；截至2020年7月底，全國煤電裝機容量達到10.6億千瓦，同比增長3.6%。

據不完全統計，我國目前各開發階段（在建、緩建、停建、封存、核準、核準前開發和宣布）煤電項目的容量共計4.13億千瓦。若不施加任何政策調控，這些機組在“十四五”期間陸續建成，2025年我國煤電裝機規模最高將可達14.2億千瓦（假設5300萬千瓦服役期滿機組正常退役）。

這意味著“十四五”期間可能再次出現極為嚴重的煤電產能過剩風險，加重整個電力行業的負擔。國家能源局印發的《2020年能源工作指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確指出，要從嚴控制、按需推動煤電項目建設。因此，“十四五”期間，嚴控煤電規模依然是我國深化煤電供給側結構性改革、加速煤電轉型的關鍵舉措。

亟待轉變煤電功能定位

轉變煤電功能定位是促進我國煤電高質量發展的重要抓手。煤電是支撐中國龐大電力體系的基石。2020年4月發布的《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》宣布了促進能源高質量和低碳發展的法律制度和政策框架。為穩步推進中國電力行業低碳轉型，在大規模、低成本儲能技術商業化應用解決新能源電力可信容量不足的問題前，煤電要從電量型電源向電力電量型電源轉變，充分發揮自身基礎電源的優勢，以提高電力安全保障的能力，還要提供靈活性服務以消納新能源。

靈活性將成為“十四五”及中長期煤電發展的關鍵詞，尤其是在電力市場競爭環境下，不具備發電成本優勢的煤電機組需要提供靈活性輔助服務來獲得更多的收益。

優化煤電存量機組是實現我國煤電清潔高效發展的重要舉措。節能減排改造、“上大壓小”、淘汰落后機組是我國建立清潔高效煤電體系的關鍵政策。

2019年底，我國共有8.9億千瓦煤電機組實現了超低排放，占全部煤電機組的85%，建成全球最大的清潔高效煤電體系；2016~2019年，我國淘汰落后機組3564萬千瓦、2020年計劃淘汰733萬千瓦，超額完成“十三五”淘汰2000萬千瓦的目標，使得我國30萬千瓦以下煤電小機組占全部機組的比重從2016年的29%降至2019年的20%。

優化煤電存量機組使得我國煤電平均供電煤耗降至306克標準煤/千瓦時，處于全球領先水平，提前完成2020年310克標準煤/千瓦時的規劃目標。《指導意見》提出，2020年我國要統籌推進現役煤電機組超低排放和節能改造，西部地區具備條件的機組年底前完成超低排放改造；在確保電力、熱力供應的基礎上，繼續淘汰關停不達標的落后煤電機組。我國清潔高效煤電體系建設還需持續推進。

調整煤電區域布局

生態環保標準成為電力發展硬約束，而調整煤電區域布局是順應我國生態環保要求的必然選擇。

當前，生態紅線最緊迫的東部省市相繼出臺了嚴格的煤電政策。例如，海南、廣東等省市已明確不再新建任何煤電；京津冀、長三角、珠三角等大氣污染治理重點地區禁止配套建設自備燃煤電站；鄭州、洛陽主城區開展煤電清零工作；山西爭當全國能源革命排頭兵。

深化煤電供給側結構性改革，要順應區域發展訴求和電力資源特征，將煤電增量重點放在西部；中部省市要加強對本地電力供應結構的優化，明確電源、負荷、儲能等不同電力資源的系統功能定位；只有在出現基荷電力不足趨勢的情況下，才可適度新建煤電。

確定煤電峰值觀念

煤電中期高質量發展要樹立峰值意識。2019年，我國電力行業碳排放量增至42.28億噸，占全國碳排放總量的43%。煤電對我國順利實現2030年碳排放達峰目標至關重要。但實際上，我國煤電的技術碳減排潛力已非常有限。

2019年，較為高效的30萬千瓦及以上機組占全部煤電裝機的80%左右，使得度電碳排放量降至838克/千瓦時，這已是非常低的水平；若將30萬千瓦以下小機組完全淘汰，等量置換成大容量機組，有望將平均供電煤耗壓至300克標準煤/千瓦時以下，度電碳排放降至820克/千瓦時。

上述數據表明，煤電部門的技術碳減排潛力已基本見底。為避免電力高碳路徑鎖定、貽誤減排機會，“十四五”有必要確定煤電峰值觀念，及早確定煤電碳排放達峰路徑，推動可再生能源規模化發展來實現對煤電的存量替代，這是目前最可行的供應側減碳方案。

適時設定退出路線圖

煤電長期高質量發展要設定退出路線圖。中國實施積極應對氣候變化國家戰略，正在研究本世紀中葉應對氣候變化的長期愿景，包括二氧化碳達峰和碳中和問題。

面向2035、2050年長期遠景，在低碳減排目標約束和新興電力技術創新擠壓下，煤電規模將會出現“退潮式”下滑，電量空間被新能源滲透，其電力價值也會被儲能等新業態所取代，直至逐步退出電力行業。

因而，煤電發展要著眼于長遠視角，適時設定退出路線圖，以倒逼的方式來嚴控其規模，在新能源規模化發展過程中提升其電力價值，以機組自然退役和加速轉型的方式降低轉型成本，最終完成與歐美國家類似的“退煤”之路。